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国有企业健全权力监督体系研究

大同煤矿集团公司党建研究会课题组


2016-02-23 来源: 党委组织部
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  国有企业是国民经济的支柱。近年来,随着国企改制的不断推进,投资主体多元化、利益关系及分配方式多样化,成为新的社会常态。但与此相对应的体制、机制、制度仍处于建设完善之中,影响着权力的规范运行,因权力滥用而导致的腐败现象时有发生。党的十八大明确指出:“必须让权力在阳光下运行,要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。鉴此,如何进一步健全完善企业权力监督体系,从根本上制约和规范权力运行,需要我们认真思考和研究。
  一、当前国有企业权力监督存在的问题
  随着市场经济的不断发展和国企改革的深入推进,国有企业的权力监督体系也日趋健全。就企业内部而言,形成了以企业党组织、法人组织、纪检监察、审计部门和工会为监督主体的监督系统;就企业外部而言,形成了以上级党组织、上级纪检监察、外派监事会和审计机关等为主体的监督系统。但是,综合近年来腐败案件多发、频发的情况来看,一些国企权力监督依然存在着“弱监”、“失监”、“空监”等问题,具体而言,主要存在四个方面的问题。
  (一)内设纪检监督面临较多困扰。作为企业权力监督的中坚力量,内设的纪检监察部门对国企权力的监督可谓举足轻重。之所以监督效果难尽人意,一是纪检部门受双重领导,人员配备、经费保障诸多方面都要依赖党政支持,而且长期以来要承担很多大量业务性工作,很难聚焦监督执纪问责的主业,工作缺乏独立性。二是有些单位主要领导认为纪检监察工作与生产经营无关,既不拓展业务,也不创造利润,因此纪检监察部门在企业中的处境相对边缘化,难以体现其工作的重要性。三是受历史原因影响,有些纪检监察人员的政治素养和专业能力有限,不敢监督、不会监督的情况客观存在,难以适应新形势下纪检监察工作的艰巨性。四是企业纪检监察部门绝大多数人员选拔都来源于内部,特别是老企业建企时间长、社会关系错综复杂,日常纪律审查很容易受到人情网、朋友圈的干扰,一定程度影响工作的公正性。
  (二)企业自我监督缺乏强力保障。在以生产经营为主的国有企业,虽然民主监督也日益受到关注和重视,但相对行政式的命令,常常显得软弱无力。分析其中原因,一是企业领导者权力相对比较集中,无论是纪检监察审计部门,还是监事会等具有监督职能的机构,其工作人员的奖罚去留完全掌握在企业领导者手中,导致监督者不能放手实施监督;二是现行的一些监督制度缺乏强力的执行措施,很大程度上依赖于企业领导者的自我监督和自我约束。由于一些领导者自觉接受监督的意识淡漠,致使正常的监督工作不同程度受到削弱。特别是当领导者的行为与特定人员或者企业的局部利益取得某些一致时,这种以自我约束为主的权力监督极易失去功效;三是企业民主管理作用有限,职工代表大会往往流于形式,日常的企务公开制度执行不规范,不公开或有选择公开,员工没有真正的机会了解或参与公司重大决策,不能及时有效地维护自己的合法权益;四是监督结果的处置掌握在领导手中,惩处分寸由领导把握,这样就使监督缺乏约束力和权威性,也一定程度上伤害了监督主体的积极性。
  (三)企业外部监督存在短失。来自国企外部的监督特别是出资方监督,本来是打破“内部人控制”,形成权力制衡的强大力量。但是,由于种种原因,来自外部的监督也差强人意。具体分析,一是条块分割形成监管真空。国企所属单位受资源分布、地理布局和历史原因等因素影响,国有、私营、混合所有制并存,很多企业领导干部管理权限不在同一个层次,单位所在党政和纪检监察部门虽对情况比较了解,但因管不住领导的“帽子”,往往不便插手。而来自上级主管部门的监督由于受到时间和接触面的限制,所能了解到的问题一般都是表面化的,很难发现深层隐藏的风险,这就导致了“看得见的管不着、管得着的看不见”的现象;二是监督主体没有真正到位。虽然很多国有企业早已实行了公司制,但出资人对于国有资产的监管却跟进有限。有的外派监事会只派监事会主席1名、监事2名,有的企业监事会出资方只派1人进入,有的企业监事会负责人由本企业领导人员担任,导致出资方的监督形同虚设,很难发挥监督作用。
  (四)综合监督难以形成合力。从监督主体看,面向国企权力的监督主体除了企业党组织的纪律监督、行政的审计监督和财务监督、工会职代会的民主监督,还有来自社会公众的舆论监督和基层群众的监督。特别是随着信息网络技术的飞速发展,以发帖、跟帖、微博、微信等形式为主的网上监督也异军突起,大有后来居上之势,使社会化综合监督的渠道大大拓宽和延伸。但是由于上述监督主体分别隶属于不同的组织机构,各自存在着许多局限性。一方面,他们的监督往往针对不同对象和环节分别开展单项的、分散的监督,不能将对人权、事权、财权、物权的监督有机整合起来,导致监督资源分散使用;另一方面,由于条块分割和受各种因素干扰,各个主体在监督上相互协调沟通不够,以谁为主,以谁为辅,谁来牵头,谁来配合,在现行的法规制度中缺少明确规定,相互扯皮推诿现象时有发生,既分割了监督信息,还增加了监督成本,难以形成相互衔接、协调一致的运行机制,监督效果大打折扣。
  二、完善国有企业权力监督体系的对策和建议
  围绕加强权力的有效监督,国有企业进行了不懈的探索,发现和总结了不少有效的经验和做法。要对权力监督体系加以进一步完善,我认为需要抓好三个方面。
  (一)进一步完善惩防制度建设,推进权力运行规范化
  制度是实现现代企业管理的有效支撑,也是建立有效权力监督的重要保证。规范权力运行,就是要按照现代企业制度的要求,健全完善制度体系,把制度建设贯穿于权力运行的决策、执行、监督的全过程,融入企业改革和发展的各项工作,真正形成用制度管人,靠制度办事的权力运行机制。
  1、注重制度的系统性。第一,加强对企业领导班子的权力规范,完善董事会、监事会、经理办公会等议事制度,建立企业重大决策集体研究制度,明确集体研究的事项范围、程序和要求,压缩人为操作空间,避免权力运行的伸缩性,减少权力运行过程中的随意性。第二,加强企业各部门的权力规范,完善严密的部门职责范围。通过各职能部门和专业科室的制度规定,使各个岗位有严格的制度约束,受到有效的监督制约,增强工作的透明度。同时,部门间要按照职责权限,形成权力制衡关系,使部门间形成平行交叉的权利制约,以避免部门权力过大或集体循私。第三,加强对关键岗位和重点人员的权力规范,特别要做好握有财权、物权、人事权岗位人员的权力规范。健全和完善财务会计制度,强化财务控制,防范财务风险;建立招投标制度,严格物资及设备采购流程控制,避免协议放水或决策失误;建立关键岗位轮岗和定期稽查制度,以杜绝重要岗位和重点人员以权谋私。
  2、突出制度的有效性。随着市场经济的不断完善,新的社会结构和组织形式不断出现,权力运行呈现出新的特点和新的规律。制度建设必须适应形势需要,通过不断完善和创新,确保权力始终沿着制度化、规范化轨道运行。在制度制订前,要深入开展调查、论证,摸清掌握情况,找出权力运行的关键,找准问题易发多发的节点,使制度形成完整的闭合体系,渗透到管权、管事、管人的要害领域,尽可能减少制度的设计缺陷。在健全完善制度的基础上,要加大制度的执行力,通过严密的刚性细则,严格按制度规定行使权力,切实做到令行禁止。
  3、强化制度的威慑性。制度制定得再好,如果不去严格执行,就会成为“纸老虎”和“稻草人”。 因此,在权力监督过程中,要特别注重提升制度的执行力,要把制度从墙上“请”下来,使其成为领导干部履职用权的行为准则。要盯住不落实的事,追究不落实的人,对敢于顶风违纪者做到一把尺子量纪,该曝光的曝光、该问责的问责,使之更加透明,更加阳光。决不能让制度高开低走,给人留下“柿子专挑软的捏”的印象。
  (二)进一步扩大权力运行公开,力促社会监督常态化
  权力监督是监督主体对监督对象权力活动是否正常的一种控制行为,而公开无疑是进行有效监督的前提条件。作为监督主体,要控制被监督对象的用权行为,首要条件就是必须对监督对象的权力活动充分了解,只有在此基础上,才能对其是否正常做出准确评价并采取相应措施。其次,公开化本身对滥用权力具有一种防范功能。公开可以形成公众舆论等多种反应,从而产生一种公众压力,对滥用权力行为保持有效的心理威摄。从我国现行监督机制看,虽然在推行权力运行公开方面有很大进展,例如行政透明度的加大、新闻曝光率的提高、官员财产申报制度的建立等,但总的看,公开的程度和质量仍很不够。具体而言,应当从四个方面继续努力。
  1、丰富公开信息。长期以来,群众对领导干部特别是党政“一把手”的相关信息知之甚少。这显然不利于群众实行有效监督。要丰富公开信息,至少应包括以下几点。一是权力公开。也就是说领导干部和职能部门具体掌握哪些权力、分工负责哪方面的工作要公开。这就是人们当下所热议的“晒权力清单”。二是责任公开。作为各级领导干部特别是党政“一把手”,履职行政有什么具体的主张?将采取怎么样的措施步骤贯彻中央的精神和本企业的发展规划?特别是在其任内将主要抓哪些有关企业发展和员工家属福祉的实事?都需要进行公开。三是财产和有关事项公开。财产和有关事项公开,是发达国家和地区公务人员权力监管的通行做法,也是强有力的防腐反腐措施。由于历史和其它种种原因,我们至今还没有建立起领导人员的财产公开制度,必须尽快加以改进。
  2、拓展公开渠道。一是“从下到上”,就是提高企业职工的监督水平,完善党代会、职代会的领导层工作审议评价环节,定期召开群众座谈会,通过媒体网络听取意见,必要时可以引进第三方民意代表机构进行制约监督。二是“从上到下”,就是建立健全国有企业自身各级各层次的巡视制度。例如省国资委巡视省属企业,省属企业巡视各个二级单位,二级单位巡视三级单位等,形成横向到边、纵向到底的巡视全覆盖网络。
  3、完善法人治理结构。一方面加快权力运行公开的立法,通过国家法律和党规党纪的不断健全完善,在保证党和国家机密不泄露的前提下,对国有企业权力活动公开的原则、内容、范围、程序以及保障措施等进行明确的规定,以保证公开效率和效果。一方面要按照现代企业制度要求,依据“管审分离、管采分离、管办分离”的原则,对各级领导和各职能部门的权力进行合理分解和配置,明确各部门的职能权限和职责范围,编制和公开权力清单。形成科学合理的权力架构,避免权力的封闭运行和暗箱操作。
  4、支持新闻媒体扩大曝光度。要在正确把握舆论导向的基础上,积极支持和引导包括网络在内的新闻媒体开展有力的舆论监督,真实而有序地反映社会公众或员工家属对消极腐败现象的意见建议甚至是批评质疑,并且对被监督对象的对照整改措施及其效果进行跟进曝光,进而发挥社会舆论特有的监督威力,对领导干部专权、擅权、越权、滥权冲动形成足够的警示和压力。
  (三)进一步约束“一把手”权力,保障领导班子决策民主化
  习近平总书记强调指出:“国有资产资源来之不易,是全国人民的共同财富。要完善国有资产资源监管制度,强化对权力集中、资金密集、资源富集的部门和岗位的监管。”国企党政“一把手”位高权重,在各单位的工作中处于领导地位,发挥着至关重要的决定性作用。一些党政“一把手”在行使权力的过程中存在决策失误、滥用职权和以权谋私的问题,个中原因虽然很多,但最重要的是对其行使权力的制约监督相对薄弱,相关制度和操作程序尚待完善。具体来讲,要抓好五个环节。
  1、加强在决策过程的监督。领导班子的中心任务和最大权力就是进行决策。但决策亦有正确与错误、好与不好、上策与下策之分。从一定意义上说,监督的核心就是对决策过程挑毛病、找漏洞,以便及时发现问题、规避风险,达到科学和准确的目的。对决策的监督主要集中在两个方面,其一,要避免决策失误。多数情况下,决策主要是在正确与错误、好与坏之间进行选择。一些党政“一把手”位高权重,而且往往自以为水平高、能力强,决策中难免自以为是,独断专行,听不进不同的特别是反对意见。结果,决策往往会失误,给企业造成人为的经济损失。其二,要斩断决策背后可能的利益输送链条。除了经营性投资,当前贪污腐败还有一个重灾区是用人腐败。干部的调动使用本来是企业管理的重要手段,多数干部通过自身的努力受到提拔重用也是很正常的事情,但有些人却采取不正当的手段干预或控制组织人事任命,有人甚至大搞利益输送卖官鬻爵,把组织人事安排当做自己的家事,自然会成为一些别有用心者围猎的目标。
  2、加强对决策执行的监督。决策仅仅是推动事业发展、搞好各项工作的第一步。决策之后,相关的决议要贯彻落实,无疑就涉及到执行中的权力行使问题。如果说决策过程中存在着决策腐败、决策失误的可能,那么决策执行中也同样会产生类似的风险,同样也需要制约与监督。与决策相比,决策执行中的以权谋私行为可能程度更高,涉及的范围也更广。有的党政“一把手”平日里养成了乾纲独断、大权独揽的习惯,工作中完全可能随意变更领导班子集体形成的决议,根据个人利益得失或者情感好恶,进行选择性、修正性甚至颠覆性执行,使决策的实际效果与最初的目标失之毫厘、差之千里。
  3、加强对决策效果的监督。从近年来国有企业的情况看,有的单位开展权力监督往往集中在决策形成之前,一旦付诸实施,关注度就大大降低,最后决策的效果好坏鲜人问津,一些重大决策往往虎头蛇尾,有的项目因为时间跨度太长,还没有开始投产就已经注定亏损;有的项目因为企业经营重点目标转移,成了事实上的“烂尾工程”;有的项目因为“一把手”的调离,常常“无疾而终”。因此,我们的权力监督不仅要在决策前要依据、实施中要进展,更要在落地后看效果,尤其是企业的重大决策,更要探索实施“一把手”终身追责制,严防出现“拍脑门工程”和“办公桌决策”,让领导干部的决策用权行为变得谨慎起来、严肃起来、有压力起来。

  课题组组长:魏 启
  课题组成员:贾海昱 马泽江 赵文利 李春明 吴玉保
  石轶华 杨瑞元